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技术治理与食品安全风险社会共治
来源:光明日报 | 发布时间:2017-2-20 8:33:18 | 浏览次数:

      技术治理与食品安全风险社会共治


       由于食品供应链点多面广链长,更由于人们对发展规律性与食品安全风险本质特征的认识不足,在食品生产技术快速发展、供应链日趋国际化、环境污染不断加剧的背景下,20世纪90年代以来全球食品安全风险日趋凸显,并不断演化为一系列的重大食品安全事件。食品安全风险社会共治(Co-Goverance)作为一种更透明、更有效地鼓励社会力量参与风险的治理方式应运而生并不断发展。与有限的政府治理资源相比,食品安全风险社会共治能够吸纳企业、社会组织和个人等非政府力量的加入,极大地扩展了治理的主体,丰富了治理的力量。食品安全风险社会共治本质上就是通过科学的制度安排,构建政府、企业、社会的友好合作的伙伴关系,实现治理主体的新组合,促进治理力量的新提升,提高治理体系的效率。

  技术治理模式是多元主体治理风险的核心

  由英国控制论专家威廉·阿什比揭示的“必要的多样性定律”为代表的公共治理理论的精华是,在寻求解决复杂的社会公共问题的路径时,必须适应所治理对象(系统)的复杂性,把握其最本质的特征。因此,考察食品安全领域在不同主体之间流通的具体知识及其动态变迁,是食品安全风险社会共治的基本问题。如美国公共政治学家斯科特所言:“被设计或规划出来的社会秩序一定是简单的图解,它们经常会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征。”在食品安全领域,地方性知识、非正式知识以及匈牙利哲学家波兰尼所谓的“意会知识”决定着风险管理的成败。如果仅据制度性的教科书知识来发现和应对问题,必然导致社会工程的失效。比如,三聚氰胺可以作为掺假原料,这是无法从教科书上学到的。政府作为认识者,总是从正式的制度层面来把握社会现象,面对变动不居的非正式知识流变注定力所不逮。在私人知识和正式知识之间,专家占据着连接二者的有利位置。因此,专家治理就成为了多元主体治理食品安全风险的枢纽。

  无论如何建构,科学管理仍然是社会风险共治的第一原理。在既定的食品安全风险社会共治的制度架构内,多元治理主体如何在积极行动中实现自身的治理目标,如何实现主体相互间更为有效的合作,主要表现为一种主观性的或主体层面的治理能力。具体落实在微观的层面上,追求食品安全风险社会共治的治理效能的提升,无论是静态抑或动态都无法回避技术治理。

  纵观发达国家社会共治体系的发展轨迹,技术治理成为多元主体治理风险核心模式,其主要体现在多元主体合作、上下沟通协调、区际分工协同、法治行政并施、社会参与并行均建立在科学的技术标准、技术方法与技术规范的基础上。依靠技术进步,并通过技术标准等手段将技术治理的本质要求内化为国家的食品安全风险治理的基本规制,通过强制性标准、法案等方式提升防范食品安全风险治理水平,已成为发达国家提升国家食品安全风险治理能力现代化的普遍规则。技术治理的作用不仅在于成为食品安全风险社会共治体系制度的赋能者,而且在于通过技术系统化的嵌入、固化以及技术与共治体系的互动,有效地型塑了社会共治体系并推动共治体系的优化完善。

  技术治理在食品安全风险共治中的两面性

  食品安全风险技术治理所运用的技术内涵十分丰富,不仅包括自然技术,而且包括社会技术,是一种二者结合的完善的技术体系。国际上取得广泛认可并在许多国家广泛应用的良好操作规范体系(Good Manufacturing Practice,简称GMP)和危害分析的临界控制点(Hazard Analysis Critical Control Point,简称HACCP)、食品可追溯体系等,在防范食品安全风险方面发挥了最基础的作用。这就是最近几十年来全球食品安全治理技术体系的典型代表,同时,技术治理也指食品安全风险社会共治体系的运行规范、操作规程,也涉及多元主体间制度安排的各种技术工具和技术手段。

  当然,技术治理食品安全风险也不是万能的,而且如果应用不当,还可能产生新的食品安全风险。由于人类认识的局限、技术本身的缺陷或体制、环境等多方面的因素,技术治理的效果也具有不确定性,甚至产生负面效应,尤其是新技术的运用极可能带来新的食品安全风险。一般而言,新技术、新的添加剂等在运用于食品之前都是经过安全性方面评估的,但是这些安全性评估受技术水平与时代条件等方面因素的限制,往往隐含着一些风险。食品安全风险中的技术治理往往具有一定的局限性,新技术的应用还可能导致新的安全风险。同时,解决技术治理负面影响又必须依靠更有效的技术进步,依靠科学管理和专家渠道及时反馈相关信息,并通过有效的法治与技术规范等综合治理。

  食品安全风险技术治理的研究应该是当代食品安全风险社会共治理论与实践研究的一个基础性问题。因此,考察全球食品安全风险社会共治中技术治理演化的历史轨迹,基于公共治理理论来研究中国食品安全风险社会共治中的技术治理,必须首先科学回答食品安全的风险类型、主要危害与需要突破的关键共性的技术问题。这是技术治理的逻辑起点,而通过不断的科技进步,完善技术体系,提升技术治理能力,则是技术治理的基本归宿。大量的研究表明,目前中国食品安全的主要风险来源于重金属、地膜与畜禽粪便污染严重,农兽药残留超标等源头环节,微生物污染等生产加工环节,以及整个食品供应链体系的技术标准、技术规范严重缺失等,并由此带来了较大的健康风险、昂贵的经济代价与公众食品安全满意度不高的社会成本。虽然多年来我国一直重视食品安全的技术治理,但在关键的技术问题上尚没有实现根本性突破,仍需进一步提升技术治理的水平与能力。